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外汇内部审计功能拓展与价值实现

  摘要:

  在督促整改审计发现问题的过程中,按照“更开放更安全”要求,总结有特色、可复制、可推广的外汇管理改革做法和经验,助力推进贸易和投资自由化、便利化,助力推动规则、规制、管理、标准等制度型开放,助力形成更大范围、更宽领域、更深层次对外开放格局,从而在构建互利共赢、安全高效的开放型经济体系中发挥内部审计作用、体现内部审计价值。

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视审计工作,把审计作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量,着眼党和国家事业发展全局,全面加强党对审计工作的领导,着力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,以强有力的审计监督保障执行、促进发展,为推动高质量发展保驾护航。在此背景下,拓展内部审计功能,挖掘内部审计的潜在价值,探索发挥内部审计工作职能作用的新路径,帮助国家外汇管理局系统强化治理,提升应对风险的能力和水平,既是内审工作应有之义,又是亟待加码发力的重点方向。

  内部审计职能概述及价值取向优化

  内部审计一般具有监督、控制、评价及服务四种职能。监督职能是内部审计的基本职能,对组织规范化管理具有重要作用;控制职能反映内部审计的独立性、权威性及全面性,是内部控制的特殊构成要素,也是对内部控制实施的再控制;评价职能通过内部审计可以了解掌握组织的生产、经营、治理和财务状况等方面情况和信息,更客观公正地评价组织的管理情况和运行绩效;服务职能是通过事前、事中、事后控制,为管理层做决策和计划提供依据。受审计资源有限性制约和审计目标差异性影响,行政事业性组织比较倚重内部审计的合规性监督和控制等传统职能,而对偏向增值性的评价和服务等开拓性职能的开发则普遍不足。

  国家外汇管理局系统作为政治机关,一方面要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻落实中央审计委员会会议精神,结合外汇管理部门职能、职责,充分认识内部审计工作的内生性、广泛性、动态性、全员性和独立性等特点,牢固树立“内审工作不仅是监督过程,更是评价与建议的过程”的审计理念;另一方面要深入研究内部审计在系统内的独特功能和潜在价值,主动避免内部审计功能失衡或价值失调,助力提升国家外汇管理局分支机构治理体系和治理能力现代化,以时不我待的精神状态和奋发有为的履职姿态,尝试从“促治理、严管理、强内控、防风险”四个维度,在实践中进一步拓展内审功能、发挥内审作用、挖掘内审价值、释放内审绩效。

  动态调整内部审计目标任务

  (一)内部审计工作面临新挑战,承接新使命。从近年来内部审计实践来看,外汇管理局分支机构实施的全部审计项目中,依法行政、内部控制等常规性项目数量多、占比大,而外汇管理重大决策部署落实、事中事后监管、放管服改革等项目数量占比相对偏低、审计质量仍待提高。一是分支机构依法、规范、高效履行外汇管理职责和全周期、全过程、全链条防风险意识仍需提高;二是内部审计功能和作用还有拓展发挥空间,内部审计价值仍有挖掘释放余地。

  当前我国宏观经济发展面临世界百年未有之大变局以及需求收缩、供给冲击、预期转弱的“三重压力”,在接续实现中华民族伟大复兴的初心使命中,国家外汇管理局分支机构如何从内审视角有效识别、防范和应对外汇管理领域风险隐患,进而促进其治理体系和治理能力现代化既是发力重点又是开拓方向。宏观上要勇于从传统合规审计逐渐过渡到向宏观政策层面提供建设性意见,更好发挥内部审计在防范外汇领域内部管理风险、促进规范高效履职、深化对外改革开放、应对外部风险挑战等方面的作用,以实际行动贯彻落实党中央重大决策部署和“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的明确要求;微观上要继续对内部控制的充分性、合理性、遵循性、有效性进行科学评价,及时找出外汇管理工作中的薄弱环节和履职短板,更好促进内部控制和风险管理持续改进,保障经济和业务活动合法合规,维护资金财产人员安全,助力提升履职效率和工作成效。

  (二)探索确立外汇领域内部审计“四维目标”及各类任务。中央审计委员会办公室、审计署发布的《“十四五”国家审计工作发展规划》指出,“要不断开创审计工作新局面,推动审计工作高质量发展”,同时强调“要积极开展研究型审计,转变审计思路,既要善于发现问题,更要注重解决问题,发挥审计的建设性作用”。国家外汇管理局分支机构内审部门要准确把握这一方向性要求,既高效履行监督、评价和建议三大核心职能,又积极开展前沿审计理论和实务研究,统筹项目组织方式和审计成果运用及信息共享。通过摸清真实情况、反映突出问题、揭示风险隐患、有效解决问题来不断深化内审实践,通过强化审计能力建设、挖潜内审智库优势、拓展细化审计功能、丰富内审价值载体来不断提升所属组织的治理效能,从而更好地服务于外汇管理工作的高质量发展。

  综合我国内外部经济金融形势的发展变化和外汇管理领域内部审计的新使命、新要求,国家外汇管理局分支机构内审部门及其从业人员要坚持紧扣中央重大决策部署、外汇管理职能职责、外汇领域中心工作及重点任务,加快探索并确立新时期“组织治理科学完备、外汇管理高效便民、内部控制适度管用、风险应对及时妥当”的总体内部审计目标和可行的实现路径及方式,突出重点从内审功能拓展上促进内外履职协调、从内审价值挖掘上助力“放管服”绩效释放。既确保外汇领域宏观管理稳健、中观治理完备、微观监管高效,又不断发挥内部审计在促进规范高效履职、防范管理风险、深化改革开放、应对风险挑战等多方面的积极作用,进而持续助力当地外汇管理工作高质量发展。

  创新拓展内部审计功能与路径

  (一)始终把促进“组织治理科学完备”作为内部审计的职责所在。要加快推进并实现其治理体系和治理能力的现代化,就必须发挥审计监督等各方面的职能作用。而一个单位或组织的治理体系是否科学完备、治理能力是否符合时代和履职要求,通过实施科学、精准、必要的全面或专项审计,就能了解其全貌或得出应有的答案。

  因此,内部审计部门结合中央重大决策部署和外汇管理中心工作,对照被审计对象“三定方案”,探索开展针对性的内部审计,不仅有必要、有价值、有意义,还能多方面、多层次、多角度助力其进一步完善治理体系和提升治理能力,同时督促外汇管理部门干好“分内事”,在履职尽责、担当作为中积极推动党建与业务融合,取得更大更多的工作成效。

  (二)坚持把强化“外汇管理高效便民”作为内部审计的职业自觉。在全面推进更高水平对外开放过程中,外汇管理部门有大量的政策措施需要加快推出、有诸多的具体工作需要持续跟进,但确保和实现“外汇管理高效便民”始终是践行以人民为中心理念的职责所在。

  对于国家外汇管理局分支机构外汇业务市场准入、行政许可、外债登记、优化营商环境等日常工作,要始终把规范、高效、便民作为审计标准和评价依据;对于贸易外汇收支便利化、个人外汇业务便利化、跨境投融资便利化等涉及亿万市场主体的外汇管理政策的传导落实及具体外汇业务的受理办理,则必须通过审计调查、跟踪审计、专项审计和绩效审计工作来有效帮助市场主体纾困解难,并加大对符合本地区经济发展实际需求的外汇管理改革政策的审计力度,以加快促进地方实体经济发展。同时,从审计的职能和视角来统筹兼顾,积极助力探索“更开放更安全”外汇管理改革路径及方式方法。

  (三)努力把实现“内部控制适度管用”作为内部审计的自检标准。内部控制作为外汇管理常态化的内审项目之一,与外汇业务服务广、辐射宽和外汇管理政策严、专业强等因素都有很大的关联。尤其面对当前日益复杂多变的内外部履职环境,国家外汇管理局分支机构内审部门在跟踪、监督、纠错和评价外汇领域内部控制情况的过程中,既应从面上察看内控体系设计是否覆盖管理各领域、业务各环节,又要检验内控制度执行是否真正权责匹配、相互制约,更应突出评价内控体系的政治性、科学性、合理性、适度性和内控执行的效率性、管用性、集约性、节约性。这六个指标进行不同排列组合,作为针对不同审计对象且各有侧重的评价内容,比如内控体系是否有效率,内控制度是否有利于节约人力资源、降低管理成本,内控机制作用的高效发挥是否被冗余制度所阻碍、是否被潜在干预所架空等。

  (四)勇于把确保“风险应对及时妥当”作为内部审计的长期任务。习近平总书记在党史学习教育动员大会上指出,当前我国发展面临着前所未有的风险挑战,既有国内的也有国际的,既有政治、经济、文化、社会等领域的也有来自自然界的,既有传统的也有非传统的,“黑天鹅”“灰犀牛”还会不期而至。外汇管理领域和跨境资金流动方面的风险挑战亦有此特征。从审计创新层面讲,发现问题、揭示风险是内审部门的基本职责和传统使命;而督促或助力外汇领域应对风险,则是内审部门进一步挖掘潜力的前沿阵地。要做好这方面工作,内审部门必须跳出审计抓审计、跳出风险防风险,同时督促引导被审计对象在微观监管中识别和预警风险、在中观治理中预见和预防风险、在宏观审慎管理中处置和化解风险。

  首先,立足本职严格落实党中央要求,坚持“稳”字当头,密切跟踪研判重大经济金融风险,加大对严控资本无序扩张等金融监管政策落实情况审计力度;其次,对业务部门监测和防控房地产企业、地方城投企业跨境融资风险情况加强审计监督,督促其完善跨境资本流动监测、预警和响应机制,并同步提升金融监管能力;再次,毫不放松地加强基层党建、“一岗双责”、网络安全、保密安全等领域审计监督,密切关注传统领域风险,切实防范重点领域风险,坚决守住安全底线,最后,面对新冠肺炎疫情全球蔓延、中美经贸摩擦深刻演变、支柱产业和重点企业承压、中小微企业受困等严峻复杂形势,在审计实践中还必须统筹把握好便利化与防风险、保稳定与促发展之间的辩证关系。

  深入挖掘内部审计的潜在价值

  (一)深入挖掘内部审计优化组织治理的智库价值。《审计法》明确规定,“审计结果以及整改情况应当作为考核、任免、奖惩领导干部和制定政策、完善制度的重要参考;拒不整改或者整改时弄虚作假的,依法追究法律责任”。如果开展更进一步的探讨,国家外汇管理局分支机构内部审计的功能和作用绝不限于此,要在不断强化底线思维的同时,努力向“高线”标准看齐迈进,着力从宏观上把握组织治理体系的科学性、健全性、合理性的优劣,评判其治理能力的效率、成效及现代化程度。

  按照党的十九届四中全会有关精神及要求,结合外汇管理部门履职实践,积极从内部审计视角为国家外汇管理局分支机构调整优化“三定方案”,为提升治理体系和治理能力提出意见建议或改进思路。还可围绕此命题实施专项审计或开展审计调查,着力从组织治理层面揭示问题、规范管理、深化改革、服务发展、确保安全,进而充分展示内部审计智库的独特价值和专业智慧。

  (二)深入挖掘内部审计强化外汇管理的助推价值。通过问卷调查、资料调阅、外部询证、询问谈话、流程测试、实地查验等审计方法,均可以发现国家外汇管理局分支机构外汇管理工作短板、揭示问题;借助数据对比分析、计算机辅助审计等手段亦可追根溯源、找出差距。从而在审计监督中“治已病、防未病、促规范”,在输出有价值信息中帮助组织堵塞漏洞、科学决策、强化管理、扩大绩效。

  当然,在评价外汇管理政策落实情况和实施外汇市场微观监管等工作中,还应把跟踪审计、专项审计的相关成果通过公开公示、信息共享或整改意见、工作建议等适当方式传导给相关部门或机构,从而凝聚合力把党和国家的金融外汇政策不折不扣地贯彻落实下去。

  (三)深入挖掘内部审计全程评估的评价价值。内部控制审计作为常规审计项目之一,应进一步发挥其审计价值。按照精简、实用、规范原则和全面、有效、实用标准,深入查找履职和治理中相关内控设计、运行、监督是否存在缺陷,评估各控制环节之间是否相互联系,不同控制缺陷是否产生叠加效应,甚至对内部控制的政治性、全面性、有效性、效率性进行持续地评价、反馈和验收。

  针对审计的总体情况,督促或建议被审计对象与时俱进完善内控制度、因地制宜实施有效控制,使内部审计理念及要求嵌套于决策、执行、监督全过程和业务审批、办理、复核全流程,努力把有限的审计资源集约管理、节约使用,进而以适度、较低的内控成本换取组织体系的高效运转、协调运作。

  (四)深入挖掘内部审计应对风险的增值价值。内部审计部门要按照习近平总书记“干在实处、走在前列、勇立潮头”的使命要求,积极在“以审计精神立身,以创新规范立业,以自身建设立信”方面担当作为和创新进取,着力在有效应对外汇管理风险方面提供更多更有效的增值服务。例如,在对普遍性、典型性问题持续关注的同时,通过内部审计的创新探索,关注舞弊风险、资金风险、资产流失风险、法律风险、舆情风险、声誉风险等风险点,形成高质量调研报告、分析成果和风险应对策略,着力打造内部审计价值集成、促进内部审计绩效提升。

  在督促整改审计发现问题的过程中,按照“更开放更安全”要求,总结有特色、可复制、可推广的外汇管理改革做法和经验,助力推进贸易和投资自由化、便利化,助力推动规则、规制、管理、标准等制度型开放,助力形成更大范围、更宽领域、更深层次对外开放格局,从而在构建互利共赢、安全高效的开放型经济体系中发挥内部审计作用、体现内部审计价值。

  [课题组长:康德彬;课题组成员:罗航海、李建伟、成宏亮(执笔)]

责任编辑:原健凇